Derecho a la Nacionalidad

Durante la visita, la CIDH concentró su atención en el ejercicio y goce del derecho a la nacionalidad en República Dominicana. Funcionarios del Gobierno y representantes de la sociedad civil coinciden en reconocer que el goce de este derecho es un desafío que tiene que ser atendido bajo la óptica de los derechos humanos.

Este derecho está protegido de manera fundamental en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos a fin de proteger a las personas frente a posibles arbitrariedades de los Estados. El artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a una nacionalidad, que toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra, y que a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.

La determinación de quienes son nacionales sigue siendo, en general, competencia interna de los Estados; no obstante, esta facultad está limitada por su deber de brindar a los individuos una protección igualitaria y efectiva de la ley y sin discriminación, y por su deber de prevenir, evitar y reducir la apatridia.

El 23 de septiembre de 2013, el Tribunal Constitucional de la República Dominicana dictó la sentencia 168-13, mediante la cual dio una nueva interpretación para la adquisición de la nacionalidad de las personas nacidas en el país que sean hijos de padres extranjeros en tránsito. Con esta interpretación, personas que anteriormente habían sido reconocidas como de nacionalidad dominicana, fueron desnacionalizadas.

Respecto a un caso particular, el Tribunal determinó que a pesar de que la persona recurrente había nacido en territorio dominicano y de que había sido registrada por las autoridades competentes como tal en un momento en que la Constitución reconocía el ius soli como forma para adquirir la nacionalidad, la nueva interpretación de “extranjeros en tránsito”, la cual equipara este concepto con el de extranjero en situación irregular, la privaba del derecho a la nacionalidad dominicana. A través de esta sentencia, el Tribunal modificó retroactivamente la interpretación dada a los “extranjeros en tránsito” en las constituciones vigentes entre 1929 a 2010, las cuales establecían dicha categoría como una limitación para la adquisición del derecho a la nacionalidad por ius soli. El Tribunal señaló que “extranjeros en tránsito” hace relación a aquellas personas que no tienen domicilio legal en la República Dominicana por carecer de permiso de residencia.

En virtud de lo anterior, el Tribunal ordenó a la Dirección General de Migración que otorgase un permiso migratorio temporal, hasta tanto el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros en Situación Migratoria Irregular, previsto en el artículo 151 de la Ley de Migración de 2004, determinase las condiciones de regularización de este género de casos. Esta nueva interpretación del Tribunal Constitucional priva retroactivamente de su derecho a la nacionalidad dominicana a decenas de miles de personas que durante toda su vida habían sido consideradas dominicanas, muchas de las cuales fueron registradas por las autoridades competentes como nacionales dominicanos al nacer y a lo largo de su vida se les otorgaron otros documentos de identidad, tales como cédulas, carnets electorales y pasaportes.

De esta manera, la sentencia del Tribunal Constitucional TC 0168/13 desnacionalizó a un amplio grupo de personas nacidas en República Dominicana entre 1929 y 2010. Se ha estimado por diversas fuentes, incluyendo fuentes gubernamentales, que serían por lo menos 200.000 las personas afectadas por esta sentencia, aunque el número no está definido.

La reciente Encuesta Nacional de Inmigrantes, llevada a cabo por el Estado en 2012 con el apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), estimó en 209.912 el número total de individuos nacidos de inmigrantes haitianos. Toda esta población podría verse potencialmente afectada por la decisión del Tribunal. Esta cifra, sin embargo, no incluye otras generaciones de personas de origen haitiano nacidos en el territorio dominicano desde 1929, cuyos propios padres nacieron en la República Dominicana.

Por su parte, la Junta Central Electoral identificó 24.392 personas nacidas en la República Dominicana de padres extranjeros cuyo nacimiento se inscribió en el registro civil dominicano utilizando documentos distintos de una tarjeta de identidad nacional dominicana (es decir, una “ficha”, un pasaporte extranjero, o no hay ningún documento en absoluto). De los cuales, 13.672 de estas personas son de origen haitiano. Sin embargo, esta cifra no incluye a las personas cuyos nacimientos no fueron registrados. Este listado tampoco tiene en cuenta la segunda, tercera o posteriores generaciones de las personas de origen haitiano, cuyo nacimiento fue registrado utilizando un documento de identidad dominicano válido. Estas personas también se verán afectadas por la decisión del Tribunal, ya que la decisión tendrá un “efecto cascada” y el impacto de todas las generaciones que nacieron en el país.

“Yo en estos momentos ando viviendo una muerte civil; ando en la calle pero no existo”, expresó una de estas personas. En el Batey Libertad, en la provincia de Valverde, la CIDH recibió el testimonio de una mujer que presentó un acta de nacimiento que certifica que ella nació en 1981 en el Hospital de Mao, en República Dominicana. Según su testimonio, no le han permitido registrar a ninguno de sus seis hijos: “fui al hospital a registrar a los muchachos, pero me dijeron que si no tengo cédula, no puedo registrarlos. Y voy a buscar la cédula a la Junta y me dicen que no tengo derecho a cédula porque soy extranjera. Y yo les digo ‘cómo voy a ser extranjera, si yo nací aquí y viví siempre aquí’.” Otra mujer que presentó su testimonio en Santo Domingo indicó que su hija nacida en 2013 no está registrada: “a mi hija menor no la quieren registrar; le niegan el registro porque dicen que su abuela es haitiana. Es como si no existiera. Está apátrida. No es de aquí ni de allá”.

Esta situación afecta a personas de familias que llevan varias generaciones en República Dominicana. La CIDH recibió el testimonio de una mujer que llegó al país procedente de Haití hace 47 años: “El Gobierno de República Dominicana me fue a buscar para cortar caña, porque la zafra había abierto y necesitaban gente. Y ahí empecé a trabajar y tuve mi primer hijo que es un varón. Cuando nació Johnny, el Gobierno de República Dominicana me dio 20 pesos, porque nació un varón que podía picar caña”. Según relató, ella registró a sus seis hijos, todos nacidos en República Dominicana, utilizando como documento la “ficha” que las autoridades dominicanas le expidieron como extranjera con permiso de trabajo. Sin embargo, la Junta Central Electoral les ha negado la expedición o renovación de la cédula en los últimos años, con el argumento de que esa “ficha” ya no es válida para este trámite, y también les ha negado la cédula o el registro de nacimiento a sus nietos.

Privación arbitraria de la nacionalidad

La Comisión estima que la Sentencia del Tribunal Constitucional conlleva a una privación arbitraria de la nacionalidad. La Sentencia tiene un efecto discriminatorio, dado que impacta principalmente a personas dominicanas de ascendencia haitiana, quienes son personas afrodescendientes; priva de la nacionalidad retroactivamente; y genera apatridia respecto de aquellas personas que no son consideradas como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación.

La Comisión estima relevante reiterar que la nacionalidad constituye la vinculación jurídica que existe entre una persona y un Estado determinado, la cual le asegura al individuo un mínimo de protección en el conjunto de sus relaciones y del cual dependen el ejercicio de otros derechos políticos y civiles, así como económicos, sociales y culturales. Adicionalmente, el reconocimiento internacional del derecho a la nacionalidad de todas las personas impone a los Estados la obligación de prevenir y erradicar la apatridia. En este orden de ideas, las obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos obligan a los Estados a abstenerse de aplicar políticas, leyes, sentencias o prácticas que tengan como consecuencia que las personas no puedan acceder a ninguna nacionalidad, tal como lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de las Niñas Yean y Bosico, en la sentencia del 8 de septiembre de 2005. Dicha sentencia también establece que ante el riesgo de apatridia, la persona que se pueda ver afectada sólo debe probar la condición de nacimiento en el territorio de determinado Estado para obtener la respectiva nacionalidad.

Muchas de las personas afectadas por la sentencia 168/13 del Tribunal Constitucional son personas que nacieron en República Dominicana y que anteriormente han sido reconocidas por el Estado como dominicanas, a través de la expedición de un documento por parte de las instituciones estatales certificándolos como tal. Estas personas tienen estrechos lazos en República Dominicana: han pagado impuestos y generado riqueza, han contribuido a la seguridad social, se criaron y educaron en el país, y tienen establecido allí su núcleo familiar. En sus testimonios ante la CIDH, expresaron tener un profundo sentimiento de identidad dominicana. Como lo expresó un joven en Santo Domingo: “yo nací bajo la bandera dominicana y no conozco ninguna otra bandera”.

Estas personas están afectadas por decisiones arbitrarias adoptadas por la Junta Central Electoral a lo largo de los últimos años. La Comisión recibió información de que numerosos funcionarios de esta dependencia niegan la documentación a las personas nacidas en República Dominicana. Inclusive, en algunos casos, después que tribunales ordenaran que dichos documentos fueran expedidos, la Junta Central Electoral desacató la orden judicial. Algunos servidores de esta dependencia privan a las personas de su nacionalidad, en forma arbitraria y discrecional.

La falta de reconocimiento de la personalidad jurídica de estas personas como resultado de que no están registrados o de las dificultades en el acceso a la cédula genera una situación de extrema vulnerabilidad en la cual se producen violaciones a otros derechos humanos, en un círculo vicioso que sólo se puede romper a través del reconocimiento de su nacionalidad.

La negación de los documentos por parte de la Junta Central Electoral crea obstáculos a las personas en el ejercicio de su derecho a la libre circulación en el país, ya que se quedan sin prueba de su nacionalidad dominicana. Según un testimonio recibido por la CIDH, a una mujer de ascendencia haitiana le fueron requeridos documentos que probaran su nacionalidad dominicana por parte del conductor de un autobús de transporte público. Otra mujer dijo que por miedo a ser deportada a Haití, “donde yo no tengo a nadie”, ella no viaja a ver a sus nietos, que viven en una ciudad ubicada a menos de una hora de donde ella vive.

La denegación de documentos a un gran número de personas nacidas en República Dominicana fue una práctica extendida a lo largo de los últimos años, cuando también se estaban registrando deportaciones y expulsiones arbitrarias. En esas deportaciones estuvieron incluidas personas nacidas en República Dominicana, a quienes el Estado dominicano les había reconocido su nacionalidad dominicana a través de la expedición de actas de nacimiento y cédulas de identidad. La Comisión Interamericana valora como positiva la orden del Presidente de la República de suspender las deportaciones. No obstante, la Comisión recibió información en terreno de que las deportaciones continúan, aunque a un ritmo menor que el de años anteriores.

La Comisión Interamericana observó asimismo que la desnacionalización afecta principalmente a personas de ascendencia haitiana nacidas en República Dominicana. La sentencia 168/13 del Tribunal Constitucional tiene un efecto desproporcionado sobre estas personas, en virtud de que constituyen la mayor parte de la población migrante del país. La Corte Interamericana ha establecido que existe un vínculo indisoluble entre la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de igualdad ante la ley y no discriminación, y que éste debe impregnar toda la actuación del Estado. En ese sentido, el Estado no puede actuar contra un determinado grupo de personas, por motivos como raza, etnicidad, u origen nacional, entre otros.